Desarrollo territorial sostenible
Administración sectorial como una limitante

Administración centralizada

De acuerdo con el Artículo 1º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Administración Pública Federal se estructura en dos ámbitos: centralizada y paraestatal (DOF 01-12-2023). En el primer caso y se integra por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica. Desde la promulgación de la Constitución Política, se publicó la Ley de Secretarías de Estado, que establece las Secretarías de Estado (Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Guerra y Marina, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas, Industria, Comercio y Trabajo) y cinco Departamentos (Universitario y de Bellas Artes, Salubridad Pública, Aprovisionamientos Generales, Contraloría, Establecimiento Fabriles y Aprovisamientos Militares).

Sin embargo, de acuerdo a las necesidades del momento y prioridades definidas por el Ejecutivo, la estructura centralizada se ha ido modificando con el surgimiento de nuevas secretarias. En la actualidad existen 18 nuevas Secretarías que conforman la Administración Federal.

Pese a lo anterior, las posibilidades de acción del Ejecutivo a través de la estructura administrativa resultan sumamente rígida, ante los problemas o intereses coyunturales, derivados de presiones sociales como de compromisos internacionales que México signa. Por lo que se recurre a la creación de organismo o entidades creadas ad hoc y que en conjunto dan origen a una estructura paralela denominada paraestatal (Fernández, 2015).

Administración paraestatal

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su Artículo 1, señala que esta parte de la administración gubernamental se conforma por aquellas empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, los fideicomisos y todas aquellas comisiones que se conforman bajo objetivos específicos y que le permiten a la administración en turno, emprender e impulsar políticas o proyectos específicos (DOF 01-12-2023). Incluso en 1947 hubo la necesidad de expedir (Guerrero, 1989) la Ley para el control de los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal (1966) y un año más tarde se creó la Comisión Nacional de Inversiones, encargada de la vigilancia del cumplimiento de objetivos de esta estructura administrativa.

Tabla I.- Ejemplo de algunos de los organismos descentralizados a través del tiempo en México

Ferrocarriles Nacionales de México	Becas Benito Juárez
Altos Hornos de México	Comisión Nacional de Irrigación
Banco Nacional del Ejército y la Armada	Comisión Nacional del Agua
Banco de México	Consejo Nacional de Población
Banco de Comercio Exterior	Centro Nacional de Inteligencia
Instituto Nacional de Desarrollo Social	Instituto de los Mexicanos en el Exterior
Instituto Nacional de Migración	Comisión Nacional de Vivienda
Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero	Seguridad Alimentaria Mexicana
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología

Fuente. Secretaría de Hacienda, 2020

En México puede afirmarse que no existe un organismo central de planificación (García, 2008) y la planeación sobre el rumbo que seguirá el país, en buena medida corresponde al Ejecutivo a través del instrumento denominado plan nacional de desarrollo, que reafirma la idea de un sistema centralizado de planificación. La Ley de Planeación en Artículo 4, señala puntualmente que “Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley” (DOF, 2012). Pero en la mayoría de las veces más que una visión integral del desarrollo del país, se presenta una compilación de objetivos y proyectos emanados de cada Secretaria, desde una visión sectorial; más que territorial.

Lo anterior queda en evidencia cuando en un sexenio específico se impulsa el desarrollo industrial y luego en otro distinto, la infraestructura portuaria; la industria petrolera, el desarrollo e impulso de nuevos destinos turísticos y demás estrategias desde sectores distintos y que a su vez detonan distintas configuraciones de organización territorial.

Antecedentes de la actuación sectorial

Durante la primera mitad del siglo XX, el común denominador fue la idea de impulsar un modelo económico que permitiera la construcción de un Estado nacional fuerte y era condición sine qua non que México dejara de ser solo cuya base económica fuera la exportación de materias primas y productos agropecuarios (Huerta y Chávez, 2003). Para lograr este objetivo económico fue necesario lograr una articulación de las diferentes regiones del territorio nacional, a través de la infraestructura ferroviaria, comunicaciones, sistemas de energía eléctrica entre otros, para impulsar un sector industrial.

La política industrial contribuyó significativamente al crecimiento de las principales ciudades y consolidó a la Ciudad de México como el principal nodo industrial. Así, a partir de segunda mitad del siglo XX, lo urbano constituyó una de las principales preocupaciones nacionales (Luiselli, 2020), tal vez por lo reciente de la aprobación Ley General de Asentamientos Humanos (1976) o debido a que México por primera vez en la década de 1980, los habitantes urbanos constituyeron el 55% del total de la población (Garza, 2010). De forma tal que se buscó modificar la tendencia de crecimiento de las principales urbes como la Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey entre otras, para impulsar un sistema urbano-regional más equilibrado (Aguilar et al, 1996). Se impulsó la creación de nuevos centros de población como Cancún (1970), Ixtapa-Zihuatanejo (1972), Los Cabos (1975), Loreto (1975) y Bahías de Huatulco (1984) (Baños, 2012). La visión sectorial se consolida con instrumentos como el Plan Nacional de Desarrollo Industrial (1979-1982), el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (1982) y el actual Programa Nacional de Vivienda 2021 2024, entre otros.

Si bien, el ordenamiento del territorio adquiere relevancia desde 1960, esto sólo fue para el campo disciplinar de la geografía. Hasta finales del siglo pasado, la relevancia que adquieren, en el contexto nacional, los aspectos ambientales (Micheli, 2022) propiciaron que se vincularan estrechamente a la dimensión territorial, con la publicación en 1976 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, bajo la figura del ordenamiento ecológico entendido como “regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos” (DOF 01, 04, 2024).

Sin embargo, las dependencias y organismos ligados al ámbito urbano actúan en función de constituir un instrumento rector de Ordenamiento Territorial y que plantea como objetivo principal configurar la dimensión espacial y territorial del desarrollo en México a través de buscar la reducción de las desigualdades sociales, fortalecer la gobernanza y buscar el desarrollo sustentable de las regiones (SEDATU, 2021).

La anterior diferencia anterior adquiere relevancia al considerar que la población urbana en México representa el 80% del total de habitantes (INEGI, 2020) y la búsqueda de la sustentabilidad de acuerdo con la Nueva Agenda Urbana (ONU-NAU, 2016) se ubica como un asunto mayoritariamente urbano más que meramente ambiental. Sobre todo, si se considera que los principales impactos van más allá de su ocupación territorial, sea a través de la demanda de productos que consumen los habitantes de las ciudades, por el tipo y cantidad de los desechos o contaminación generada en las urbes.

Reflexiones finales

Lo expuesto busca evidenciar que, si bien en el contexto actual resultan ineludibles las consideraciones derivadas del Cambio Climático, éstas adquieren una dimensión específica si se contextualiza en la realidad de un mundo eminentemente urbano y más aún, en el caso de México donde el porcentaje de población que habita en ciudades es mayor que el promedio mundial.

Así lo plantea la Nueva Agenda Urbana cuando señala que el compromiso es “trabajar en pro de un cambio de paradigma urbano” y para lograr este objetivo se plantea como necesario “reorientar la manera de planificar, financiar, desarrollar, administrar y gestionar las ciudades y los asentamientos humanos, reconociendo que el desarrollo urbano y territorial sostenible es un elemento indispensable para alcanzar el desarrollo sostenible y la prosperidad para todos.” (ONU-NAU, 2016: 8).

Lo anterior implica necesariamente considerar que el uso y ordenamiento del territorio será paso ineludible para la alcanzar la sostenibilidad urbana. Este redimensionamiento e incluso la nueva conceptualización del territorio, radica en que lo relevante consiste en identificar, ordenar y clasificar los agentes que actuan en el territorio de acuerdo con la definción de ciertos criterios, según los objetivos que se persiguen para evidenciar las relaciones que se establecen entre ellos y permiten explicar la configuración del territorio más allá de sus condiciones físico-geográficas o topográficas.

Figura 1. Llegada de mercancías al Puerto de Lázaro Cárdenas, uno de los más importantes del país, pero que aún carece de adecuada infraestructura carretera. Fuente: SCT.

Se puede afirmar que el principal obstáculo para lograr los objetivos anteriores es la utilización de la estructura administrativa como guía de la planeación de acciones y obras gubernamentales que detonará el desarrollo. Sin embargo, se considera que la organización de la administración en el ámbito federal, estatal y municipal se ha desarrollado bajo principios de eficiencia administrativa, donde el territorio no era una variable que considerar.

Ahora bien, desde la perspectiva territorial que, es la que vive de forma cotidiana cualquier persona, lo que se percibe es una serie de contradicciones que propician las acciones sectoriales por la falta de una perspectiva integral. Se tiene plena conciencia de que modificar la estructura de la administración gubernamental resulta por demás compleja. Sin embargo, la necesidad de transitar hacia esquemas de sustentabilidad, ha detonado un interés sobre las implicaciones territoriales es posible, en términos prácticos, observar al menos en dos de las actuales Secretarias de Estado. La primera de ellas como ya se mencionó es la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos naturales (SEMARNAT) y actúa desde la perspectiva ambiental principalmente a partir de la LEGEPA.

La segunda en la Secretaria de Desarrollo Territorial y Urbano (SEDATU) que se le faculta y por lo tanto se le responsabiliza de instrumentar estrategias tendientes a lograr la sustentabilidad de las ciudades mexicanas (DOF: 01-07-2021).

Si bien el objetivo de ambas Secretarías puede considerarse el mismo, resulta prácticamente imposible el ordenamiento del territorio, si de forma simultánea actúan de forma independiente y parcial una serie de organismos gubernamentales centralizados o paraestatales, que persiguen objetivos específicos definidos sin una perspectiva territorial integral. Resulta por demás imposible de lograr mientras estos organismos actúen bajo una visión sectorial; toda vez que la perspectiva territorial resulta una condición sine qua non para enfrentar la actual crisis climática. Hay que considerar que hay más de 220 Secretarías y distintos organismos tanto de la estructura central como de la paraestatal; solo corresponde a una de ellas, a la Secretaria Desarrollo Territorial y Urbano (SEDATU).

Puede señalarse que lo ambiental evolucionó a principios del siglo XXI hacia el concepto de sustentabilidad (Chávez, 2006) cuya visión, por su naturaleza integral, poner en tela de juicio las estrategias por sector y que en buena medida han propiciado contradicciones significativas en el territorio.

Un caso que ejemplifica la situación anterior, es el de la ciudad de Lázaro Cárdenas, que si bien fue objeto de una estrategia sectorial de índole industrial, bajo la cual se decidió construir una industria siderúrgica que, de acuerdo con el proyecto se pensó como un polo de desarrollo que detonaría la instalación de industrias vinculadas al acero para la manufactura de bienes de capital. Todo en el marco de el gran proyecto nacional de sustitución de importaciones (Secretaria de la Presidencia, 1976), cuyo documento señala puntualmente que el proyecto: “responde a la preocupación del C. Presidente de la República, Lic. Luis Echeverría Alvarez, por promover un nuevo polo de desarrollo económico. En este proyecto se concretiza su volun tad de lograr un mejor nivel de vida para las mayorías, efectuar una descentralización industrial y participar en la tarea de la producción” (Secretaria de la Presidencia, 1976:2).

La prevalencia de la visión del sector industrial dejó de lado que se requerían una serie de inversiones complementarias como el caso de infraestructura carretera, equipamiento social, vivienda y demás elementos, cuya ausencia, propició un enclave industrial más que un polo de desarrollo que potenciara las ventajas competitivas del territorio de la costa michoacana (Garcia y Figueroa, 2021).

Posteriormente el Gobierno Federal, en el proceso de desincorporación del sector paraestatal, la empresa Siderúrgica como los Ferrocarriles Nacionales de México (Sacristán, 2006). Hoy en día las inversiones en el puerto han detonado la logística de intercambio comercial en el Puerto Lázaro Cárdenas, hasta ubicarlo como uno de los principales del país (Encinas, 2017) y aún carece de la infraestructura carretera que permita potenciar esta dinámica económica en beneficio del territorio michoacano (García, 2024).

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